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Oggetto: Affidamento dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria

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1. Premessa

L’Autorità con la Determinazione n. 4 del 25 febbraio 2015 recante «Linee guida per l’affidamento dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria» aveva fornito indicazioni sui predetti servizi, in considerazione della peculiarità della disciplina di settore. A tal fine, presso l’Autorità era stato costituito un tavolo tecnico con le categorie professionali interessate per acquisire osservazioni e considerazioni utili ai fini dell’emanazione delle linee guida. A seguito dell’adozione del decreto legislativo di recepimento delle nuove direttive europee in materia di appalti e concessioni, sono state modificate alcune disposizioni e, con l’abrogazione del d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207, parte III, ad eccezione degli artt. 254, 255, 256 (che saranno abrogati con l’adozione del Decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, sentita l’A.N.AC. di cui all’art. 24, comma 2) altre sono state eliminate.

Si pone, pertanto, l’esigenza di fornire indicazioni agli operatori del mercato e alle stazioni appaltanti che siano coerenti con il nuovo quadro normativo e, in taluni casi, suppliscano al vuoto che si è venuto a determinare.

Per quanto riguarda i concorsi di progettazione si rinvia alla dettagliata disciplina del Codice dei contratti, che dedica alla materia gli artt. 152 e ss.

In ordine alle posizioni che l’A.N.AC. ha formalizzato nel presente documento, si invitano i partecipanti alla consultazione a voler inviare osservazioni, indicazioni in ordine ad eventuali integrazioni, soluzioni alternative, elementi da semplificare e/o eliminare, in quanto ritenuti non più attuali.

2. Inquadramento normativo

Il Decreto legislativo recante il nuovo Codice dei contratti pubblici (nel seguito Codice), contiene, sparse nel testo, una serie di disposizioni che costituiscono, nell’insieme il complesso della disciplina di riferimento per l’affidamento dei servizi attinenti all’architettura ed all’ingegneria, che secondo la definizione dall’art. 3, lett. vvvv) sono “i servizi riservati ad operatori economici esercenti una professione regolamentata ai sensi dell’articolo 3 della direttiva 2005/36/CE”.

Di seguito si richiamano gli articoli di maggior interesse:

art. 23, commi 2 e 12 – Livelli della progettazione per gli appalti, per le concessioni di lavori nonché per i servizi; art. 24, commi 4 e 8 – Progettazione interna e esterna alle amministrazioni aggiudicatrici in materia di lavori pubblici; art. 31, comma 8 – Ruolo e funzioni del responsabile del procedimento negli appalti e nelle concessioni; art. 46 – Operatori economici per l’affidamento dei servizi di architettura e ingegneria; art. 93, comma 10 Garanzie per la partecipazione alla procedura; art. 95 comma 3, lett. b) – Criteri di aggiudicazione dell’appalto; art. 157 – Altri incarichi di progettazione

Ne risulta un nuovo quadro normativo, molto più snello e essenziale, rispetto al quale l’intervento dell’Autorità, con proprie linee guida, adottate ex art. 213, comma 2 del nuovo Codice, ha lo scopo di garantire la promozione dell’efficienza, della qualità dell’attività delle stazioni appaltanti, della omogeneità dei procedimenti amministrativi, favorendo, altresì, lo sviluppo delle migliori pratiche.

3. Principi generali

3.1 Modalità di affidamento

Un primo elemento caratterizzante la disciplina in esame è quello per cui non sono consentite modalità di affidamento dei servizi di cui all’art. 3, lett. vvvv) diverse da quelle individuate dal Codice. l’art. 157, comma 3 del Codice, vieta, infatti, «l’affidamento di attività di progettazione, direzione lavori, coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione, collaudo, indagine e attività di supporto per mezzo di contratti a tempo determinato o altre procedure diverse da quelle previste dal presente decreto».

3.2 Continuità nella progettazione e accettazione progettazione svolta

Un secondo elemento cardine è che le progettazioni definitiva ed esecutiva sono, preferibilmente, svolte dal medesimo soggetto, onde garantire omogeneità e coerenza al processo (art. 23, comma 12). Tenuto conto di tale principio di continuità e del divieto di cui all’art. 24, comma 7, può legittimamente ritenersi ammissibile la partecipazione alla gara per il servizio di progettazione definitiva ed esecutiva anche del progettista che abbia redatto l’eventuale progetto di fattibilità tecnica e economica. Risulta, infatti, accentuato il criterio di continuità nello svolgimento delle varie fasi della progettazione, permanendo, ai sensi dell’art. 24, comma 7, il solo divieto per gli affidatari degli incarichi di progettazione di partecipare alla gara per l’appalto dei lavori.

In adeguamento alla giurisprudenza comunitaria, l’art. 24, comma 7, ultimo periodo, concede all’affidatario la possibilità di provare, in concreto, che l’esperienza acquisita nello svolgimento dell’incarico non ha potuto falsare la concorrenza, attraverso l’acquisizione di flussi informativi che abbiano determinato un’asimmetria di conoscenze rispetto agli altri concorrenti. Nel bando di gara per l’affidamento dei lavori dovrà essere previsto che il concorrente, ove fosse il soggetto affidatario della progettazione dell’appalto in questione, produca la documentazione atta a dimostrare che l’esperienza acquisita nello svolgimento dell’incarico non ha potuto falsare la concorrenza.

Ai sensi dell’art. 23, comma 12, in caso di motivate ragioni di affidamento disgiunto, il nuovo progettista deve accettare l’attività progettuale svolta in precedenza. Si tratta di un ulteriore principio posto a corollario del citato principio di continuità.

3.3 Divieto subappalto relazione geologica

Un terzo elemento di base è quello previsto dall’art. 31, co. 8, del Codice, in base al quale non è consentito il subappalto di prestazioni relative alla redazione della relazione geologica – che non comprende, va precisato, le prestazioni d’opera riguardanti le indagini geognostiche e geotecniche e le altre prestazioni specificamente indicate nella norma. Conseguentemente, il bando deve prevedere che, nel gruppo di progettazione, sia presente almeno un geologo, ove siano necessarie tali prestazioni1.

1 Al riguardo si rinvia alla determinazione Avcp del 27 febbraio 2002 n. 3, “Relazione geologica”, laddove sono chiarite le modalità con le quali l’amministrazione acquisisce la relazione geologica e, in particolare, si chiarisce che «il rapporto fra geologo ed affidatario possa essere indifferentemente sia di natura indipendente, sotto forma di associazione temporanea, sia 4

di natura subordinata, in qualità di dipendente, sia di natura parasubordinata, attraverso forme di collaborazione professionale coordinata e continuativa».

3.4 Cauzione provvisoria e coperture assicurative

Rileva, inoltre, un quarto principio fondamentale, secondo cui la stazione appaltante, ai sensi dell’art. 93, comma 10, agli incaricati della redazione del piano di sicurezza e coordinamento e dei compiti di supporto al RUP può chiedere soltanto la prestazione di una copertura assicurativa per la responsabilità civile e professionale, per i rischi derivanti dallo svolgimento delle attività di competenza ma non anche la c.d. cauzione provvisoria.

3.5 Distinzione progettazione e esecuzione

Rileva, infine, il principio contenuto all’art. 59, comma 1, secondo periodo, secondo cui gli appalti relativi ai lavori sono affidati, ponendo a base di gara il progetto esecutivo, il cui contenuto garantisce la rispondenza dell’opera ai requisiti di qualità predeterminati e il rispetto dei tempi e dei costi previsti. La norma prevede, altresì, il divieto di ricorrere all’affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione di lavori ad esclusione dei casi di affidamento a contraente generale, finanza di progetto, affidamento in concessione, partenariato pubblico privato, contratto di disponibilità.

4. Indicazioni operative

Da un punto di vista operativo, in via preliminare deve essere valutato dalla stazione appaltante se i servizi presentano o meno le caratteristiche indicate dall’art. 23, comma 2 del Codice, in presenza delle quali la progettazione dovrà essere affidata all’interno purché l’amministrazione sia in possesso di adeguate e comprovate qualificazioni professionali, in mancanza delle quali si dovrà procedere con concorso di progettazione, per la partecipazione al quale, giova ribadire che l’art. 154, comma 3, esige requisiti di qualificazione che consentano l’accesso ai piccoli e medi operatori economici dell’area tecnica e ai giovani professionisti.

Successivamente, una volta stabilite la classe/i e la categoria/e di appartenenza dei servizi da affidare, sono necessarie tre operazioni:

1. la determinazione del corrispettivo da porre a base di gara;
2. la determinazione dei requisiti di carattere speciale che devono possedere i concorrenti per poter partecipare alla gara;
3. la specificazione per le gare di importo superiore a 40.000 – che devono svolgersi mediante il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa secondo il miglior rapporto qualità/prezzo – del contenuto dell’offerta da presentare, ai fini della dimostrazione della professionalità e della adeguatezza dell’offerta.
4. Per quanto riguarda la prima operazione, fino a quando, in attuazione del disposto di cui all’art. 24, comma 8, il Ministro della giustizia non avrà approvato le nuove tabelle dei corrispettivi, come previsto dallo stesso art. 216, comma 6, al fine di determinare l’importo del corrispettivo da porre a base di gara (come sarà precisato meglio oltre) per l’affidamento dei servizi di ingegneria ed architettura, occorre fare riferimento ai criteri fissati dal decreto del Ministero della giustizia del 31 ottobre 2013, n. 143 (Regolamento recante determinazione dei corrispettivi da porre a base di gara nelle procedure di affidamento di contratti pubblici dei servizi relativi all’architettura ed all’ingegneria). In proposito, si sottolinea che, nel rispetto di quanto previsto dall’art. 9, ultimo periodo, del decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, il corrispettivo non deve determinare un importo a base di gara superiore a quello derivante dall’applicazione delle tariffe professionali previgenti.

Per motivi di trasparenza e correttezza si ritiene necessario riportare nella documentazione di gara il procedimento adottato per il calcolo dei compensi posti a base di gara. Ciò permetterà ai potenziali concorrenti di verificare la congruità dell’importo fissato, l’assenza di eventuali errori di impostazione o calcolo, permettendo al contempo di accertare che il procedimento non produca tariffe superiori a quelle derivanti dal sistema precedente.

1. Per la seconda operazione – definizione dei requisiti di carattere speciale che devono possedere i concorrenti per poter partecipare alla gara – si debbono identificare le opere cui appartengono gli interventi oggetto dell’incarico, secondo quanto riportato nella tabella Z-1 del citato d.m. 143/2013 e le corrispondenti classi e categorie di cui alle precedenti disposizioni tariffarie. In tal modo, infatti, sarà possibile: (i) richiedere il possesso del requisito professionale costituito dall’aver svolto servizi tecnici per interventi in quelle specifiche classi e categorie; (ii) determinare l’entità del predetto requisito applicando all’importo dell’intervento cui si riferisce il servizio, un coefficiente moltiplicatore, da stabilire nei documenti di gara, secondo le indicazioni fornite con le presenti linee guida.

La medesima necessità di identificazione sussiste anche per la terza operazione: la determinazione della migliore professionalità o della migliore adeguatezza dell’offerta. E ciò perché il candidato/concorrente deve conoscere in base a quale articolazione degli interventi, identificabili tramite le classi e categorie, sarà effettuata la valutazione della stazione appaltante, dal momento che un elemento di valutazione positiva sarà costituito dalla maggiore omogeneità fra l’intervento cui si riferisce il servizio e quelli già svolti.

In relazione all’affidamento delle attività di supporto alla progettazione, si ricorda che le stesse possono attenere ad attività meramente strumentali alla progettazione (indagini geologiche, geotecniche e sismiche, sondaggi, rilievi, misurazioni e picchettazioni, predisposizione di elaborati specialistici e di dettaglio, con l’esclusione delle relazioni geologiche, nonché la sola redazione grafica degli elaborati progettuali). La “consulenza” di ausilio alla progettazione di opere pubbliche continua a non essere contemplata anche nel nuovo quadro normativo; ciò discende dal principio generale in base al quale la responsabilità della progettazione deve potersi ricondurre ad un unico centro decisionale, ossia il progettista; tra l’altro, l’art. 31, co. 8, del Codice ribadisce espressamente il divieto di subappalto delle attività di progettazione, nei limiti di cui al medesimo comma, precisando che, resta comunque impregiudicata la responsabilità del progettista.

A questo proposito giova ricordare che al responsabile del procedimento è affidata la responsabilità, la vigilanza ed i compiti di coordinamento sull’intero ciclo dell’appalto (progettazione, affidamento, esecuzione), affinché esso risulti condotto in modo unitario, in relazione ai tempi ed ai costi preventivati. In particolare, in materia di progettazione, al responsabile unico del procedimento è demandato il compito di redigere il documento preliminare alla progettazione e di coordinare le attività necessarie alla redazione del progetto preliminare, definitivo ed esecutivo. Pertanto, gli eventuali soggetti esterni individuati possono supportare il responsabile unico del procedimento nelle sue attività di coordinamento e vigilanza sulla progettazione, fermo rimanendo che la progettazione è compito di esclusiva competenza del progettista. È consentito, invece, l’affidamento di attività a supporto del responsabile del procedimento, con le modalità che emergeranno al termine della consultazione sulle funzioni del responsabile unico del procedimento.

5. Affidamento di incarichi di importo inferiore a 100.000

Ai sensi dell’art. 157, comma 2, gli incarichi di progettazione, di coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, di direzione dei lavori, di coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione e di collaudo di importo superiore a 40.000 e inferiore a 100.000 euro possono essere affidati dalle stazioni appaltanti a cura del responsabile del procedimento, nel rispetto dei principi di non discriminazione, parità di trattamento, proporzionalità e trasparenza, e secondo la procedura (negoziata senza bando) prevista dall’articolo 36, comma 2, lett. b); l’invito è rivolto ad almeno cinque soggetti, se sussistono in tale numero aspiranti idonei nel rispetto del criterio di rotazione degli inviti

L’art. 36, comma 2, lett. b) del Codice, stabilisce che gli operatori da invitare siano individuati sulla base di indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici, nel rispetto di un criterio di rotazione degli inviti.

Il nuovo quadro normativo, conferma, quindi, la possibilità di istituire un apposito elenco a cui attingere per l’individuazione degli operatori da invitare alla procedura negoziata senza previa pubblicazione di bando.

Al riguardo si evidenzia che, pur essendo la materia degli elenchi di operatori trattata nelle linee guida per l’affidamento dei contratti di importo inferiore alla soglia comunitaria, adottate dall’A.N.AC. ai sensi dell’art. 36, comma 7 del Codice, si ritiene opportuno affrontare il tema nel presente documento al fine di poter ottenere contribuiti in una materie che per la specificità che la connota potrebbe richiedere previsioni più specifiche. In proposito, si ritiene necessario che l’istituzione dell’elenco avvenga nel rispetto del principio di trasparenza, dandone adeguata pubblicità, e, quindi, fermo restando quanto specificato nelle citate linee guida, mediante un avviso contenente criteri e requisiti per la formazione dell’elenco stesso, quali, a titolo esemplificativo:

• il divieto di partecipazione del professionista singolarmente e come componente di un raggruppamento di professionisti, nonché la contemporanea partecipazione a più di un raggruppamento;
• il principio della predeterminazione di criteri oggettivi, non discriminatori e proporzionati per la formazione della lista dei professionisti invitati, in ogni caso, in modo da assicurare anche la rotazione;
• il divieto di cumulo degli incarichi al di sopra di un certo importo totale; la correlazione dell’esperienza pregressa richiesta al professionista con le tipologie progettuali previste dall’amministrazione, così come individuate in sede di programmazione, in modo che le professionalità richieste rispondano concretamente alle classi e categorie dei lavori da realizzare.

Nell’avviso le stazioni appaltanti indicano l’articolazione dell’elenco sulla base delle classi e categorie dei lavori da progettare e le fasce di importo in cui si intende suddividere l’elenco; nell’avviso può essere richiesto anche un requisito minimo dell’esperienza pregressa relativo alla somma di tutti i lavori, appartenenti ad ognuna delle classi e categorie in cui si intende suddividere l’elenco. Le stazioni appaltanti devono poi prevedere l’aggiornamento periodico degli elenchi, adottando, in ogni caso, forme di pubblicità adeguate, in modo che risulti garantito ai professionisti in possesso dei prescritti requisiti il diritto di iscriversi all’elenco stesso, senza limitazioni temporali e prevedendo un tempo massimo entro in cui deve essere adottata la decisione della stazione appaltante sull’istanza di iscrizione.

Anche l’indagine di mercato deve essere svolta previo avviso, da pubblicarsi secondo le medesime modalità dell’elenco degli operatori. Qualora non si intenda invitare tutti coloro che sono in possesso dei prescritti requisiti presenti nell’elenco o individuati tramite indagine di mercato, la selezione dei soggetti deve avvenire, previa indicazione del numero di soggetti da invitare, con modalità di scelta oggettive, non discriminatorie e proporzionali, quali la rotazione e il sorteggio.

Nella scelta degli operatori economici da invitare, sia essa effettuata mediante l’elenco o tramite indagini di mercato, si ricorda la grande importanza del rispetto dei principi generali di trasparenza, non discriminazione e proporzionalità. Pertanto, nell’avviso di selezione dovranno essere indicati i requisiti minimi richiesti dalla stazione appaltante che consentano al professionista – tramite un elenco delle prestazioni effettuate negli anni precedenti − la dimostrazione del possesso di una esperienza professionale adeguata alla tipologia e all’importo dell’incarico. La scelta dell’affidatario deve essere resa nota mediante la pubblicazione dell’esito della selezione ai sensi di quanto disposto dall’art. 36, comma 2, lett. b), ultimo periodo.

Gli incarichi di importo pari o inferiore a 40.000 euro possono essere affidati in via diretta, secondo quanto previsto dall’art. 31, comma 8 (cfr. anche l’art. 36, comma 2, lett. a). In questo caso, il ribasso sull’importo della prestazione viene negoziato fra il responsabile del procedimento e l’operatore economico cui si intende affidare la commessa, sulla base della specificità del caso.

6. Affidamenti di importo pari o superiore a 100.000 euro

6.1 Affidamenti pari o superiori a 100.000 e fino alla soglia comunitaria

L’art. 157, comma 2, ultimo periodo del Codice stabilisce che gli incarichi di importo superiore a centomila euro sono affidati con procedura aperta o ristretta ai sensi degli artt. 60 e 61. La norma deve essere interpretata in combinato disposto con il comma 1 del medesimo articolo che individua un diverso regime per gli appalti sopra soglia comunitaria, ne deriva che il riferimento all’importo superiore a 100.000 euro deve essere inteso come compreso tra 100.000 e la soglia di rilevanza comunitaria.

Nel caso di utilizzo della procedura ristretta, se la stazione appaltante si avvale della facoltà di cui all’articolo 91 del codice, qualora il numero dei candidati in possesso dei requisiti minimi previsti dal bando di gara risulta superiore a quello massimo fissato nel bando stesso, la scelta dei soggetti da invitare a presentare offerta deve essere effettuata secondo criteri predeterminati nel bando. Tali criteri dovranno essere non solo di natura dimensionale ma riferiti, altresì, alla maggior omogeneità del fatturato specifico e dei servizi di punta rispetto ai servizi di cui all’art. 3, lett. vvvv) del Codice che si intendono affidare; in ogni caso dovrà essere previsto un incremento convenzionale premiante del punteggio attribuito, basato sulla presenza di uno o più giovani professionisti nei gruppi concorrenti. Il criterio del sorteggio pubblico si ritiene ammissibile solo in caso di parità di punteggi attribuiti con le precedenti categorie di criteri.

Quanto ai requisiti di partecipazione, si rinvia a quanto dettagliato al par. 6.2, con riferimento agli incarichi di importo superiore alla soglia di rilevanza comunitaria.

6.2 Affidamento di incarichi di importo superiore alla soglia di rilevanza comunitaria

Per l’affidamento degli incarichi di progettazione relativi ai servizi di ingegneria nonché di coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, di direzione dei lavori, di coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione e di collaudo di importo pari o superiore alle soglie di cui all’articolo 35, rilevano le seguenti disposizioni.

L’ art. 157, comma 1, stabilisce che i suddetti servizi sono affidati secondo le modalità di cui alla Parte II, Titolo I, II, III e IV del Codice.

L’art. 83, ai commi 1, 4 e 5, stabilisce che i criteri di selezione riguardano esclusivamente: requisiti di idoneità professionale; la capacità economico e finanziaria; le capacità tecniche e professionali, un fatturato minimo annuo, compreso un determinato fatturato minimo nel settore di attività oggetto dell’appalto e che il medesimo non possa comunque superare il doppio del valore stimato dell’appalto, salvo in circostanze debitamente motivate relative ai rischi specifici connessi alla natura dei lavori, servizi e forniture. La stazione appaltante, ove richieda un fatturato minimo annuo, ne indica le ragioni nei documenti di gara.

L’Allegato XVII, parte I, lett. c) del Codice specifica, inoltre, che il fatturato (globale o specifico) minimo annuo può essere richiesto al massimo per gli ultimi tre esercizi disponibili, in base alla data di costituzione o all’avvio delle attività dell’operatore economico.

Rileva, altresì, la disposizione di cui all’art. 86, comma 5, a tenore del quale: “Le capacità tecniche degli operatori economici possono essere dimostrate con uno o più mezzi di prova di cui all’allegato XVII, parte II, in funzione della natura, della quantità o dell’importanza e dell’uso dei lavori, delle forniture o dei servizi”. Il citato allegato prevede, quale modalità di dimostrazione le seguenti: per quanto riguarda gli economici finanziari, sono confermati i fatturati globale e specifico, per quanto riguarda la capacità tecnica, l’indicazione che si rinviene è nel senso di poter esigere l’elenco dei principali servizi effettuati negli ultimi tre anni nonché dei tecnici o degli organismi tecnici che facciano o meno parte integrante dell’operatore economico.

Il quadro normativo vigente non fornisce più indicazioni in ordine ai requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico-organizzativa in modo specifico per la partecipazione alle procedure di affidamento dei servizi di ingegneria e di architettura.

Tuttavia, in base alle disposizioni sopra richiamate, genericamente riferite agli appalti di servizi e di forniture è possibile individuare – tenuto conto della specificità dei servizi di ingegneria e di architettura, proprio in ossequio ai principio di adeguatezza e attinenza e nel rispetto di quello di proporzionalità, (cfr. art. 83 del Codice che dall’art. 58 della Direttiva n. 2014/24/UE) – i seguenti requisiti:

1. a) il fatturato globale per servizi di ingegneria e di architettura, di cui all’art. 3, lett. vvvv) del Codice, espletati negli ultimi tre esercizi antecedenti la pubblicazione del bando, per un importo massimo pari al doppio dell’importo a base di gara
2. b) all’avvenuto espletamento negli ultimi dieci anni di servizi di ingegneria e di architettura, di cui all’art. 3, lett. vvvv) del Codice, relativi a lavori appartenenti ad ognuna delle classi e categorie dei lavori cui si riferiscono i servizi da affidare, individuate sulla base delle elencazioni contenute nelle vigenti tariffe professionali, per un importo globale per ogni classe e categoria variabile tra 1 e 2 volte l’importo stimato dei lavori cui si riferisce la prestazione, calcolato con riguardo ad ognuna delle classi e categorie;
3. c) all’avvenuto svolgimento negli ultimi dieci anni di due servizi di ingegneria e di architettura, di cui all’art. 3, lett. vvvv) del Codice, relativi ai lavori appartenenti ad ognuna delle classi e categorie dei lavori cui si riferiscono i servizi da affidare, individuate sulla base delle elencazioni contenute nelle vigenti tariffe professionali, per un importo totale non inferiore ad un valore compreso fra 0,40 e 0,80 volte l’importo stimato dei lavori cui si riferisce la prestazione, calcolato con riguardo ad ognuna delle classi e categorie e riferiti a tipologie di lavori analoghi per dimensione e per caratteristiche tecniche a quelli oggetto dell’affidamento;
4. d) per i soggetti organizzati in forma societaria (società di professionisti e società di ingegneria) numero medio annuo del personale tecnico utilizzato negli ultimi tre anni (comprendente i soci attivi, i dipendenti e i consulenti con contratto di collaborazione coordinata e continuativa su base annua iscritti ai relativi albi professionali, ove esistenti, e muniti di partiva IVA e che firmino il progetto, ovvero firmino i rapporti di verifica del progetto, ovvero facciano parte dell’ufficio di direzione lavori e che abbiano fatturato nei confronti della società offerente una quota superiore al cinquanta per cento del proprio fatturato annuo, risultante dall’ultima dichiarazione IVA, e i collaboratori a progetto in caso di soggetti non esercenti arti e professioni), in una misura proporzionata alle unità stimate nel bando per lo svolgimento dell’incarico e, al massimo, non superiore al doppio;
5. e) per i professionisti singoli e associati, numero di unità minime di tecnici, in misura proporzionata alle unità stimate nel bando per lo svolgimento dell’incarico e, al massimo, non superiore al doppio, da raggiungere anche mediante la costituzione di un raggruppamento temporaneo di professionisti;

Con riferimento alle lett. a), b), c), si ritiene opportuno precisare che, l’indicazione che si trae dalle richiamate disposizioni di cui agli artt. 83 e 86 nonché dall’allegato XVII, relativamente all’importo del fatturato globale e specifico per l’affidamento dei servizi, nonché dei requisiti di capacità tecnica costituiscono indicazioni poste a presidio della massima partecipazione alle gare in ossequio ai princìpi di proporzionalità e di concorrenza, ciò che consente una diversa articolazione dei suddetti requisiti laddove la stessa risulti maggiormente pro-concorrenziale, come risulta dall’articolazione proposta nel presente documento.

Ai fini della dimostrazione dei requisiti è ragionevole ritenere che, tra i servizi attinenti all’ingegneria e all’architettura, siano ricompresi anche gli studi di fattibilità relativi ad opere pubbliche realizzate, anche tramite finanza di progetto, e ogni altro servizio propedeutico alla progettazione che abbia condotto alla realizzazione di un’opera pubblica o di pubblico interesse.

Una conferma circa l’opportunità di comprendere anche le citate attività, è rinvenibile nella previsione di cui all’art. 46, comma 1, lett. a) del Codice, a tenore del quale sono ammessi a partecipare alle procedure di affidamento dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria i prestatori di servizi di ingegneria e architettura “che rendono a committenti pubblici e privati, operando sul mercato, servizi di ingegneria e di architettura, nonché attività tecnico-amministrative e studi di fattibilità economico-finanziaria ad esse connesse”

Pertanto, il requisito in argomento non può essere inteso nel senso di limitare il fatturato ai soli servizi specificamente posti a base di gara. Ne discende che, ad esempio, nell’ipotesi di affidamento della progettazione e della direzione lavori, ai fini della dimostrazione della specifica esperienza pregressa, anche per i servizi c.d. “di punta”, in relazione ad ognuna delle classi e categorie dei lavori cui si riferiscono i servizi da affidare, detti requisiti sono dimostrati con l’espletamento pregresso di incarichi di progettazione e direzione lavori, di sola progettazione ovvero di sola direzione lavori. Si deve, infatti, considerare che, per consolidata giurisprudenza, la logica sottesa alla richiesta del requisito del “servizio di punta” è quella di aver svolto singoli servizi di una certa entità complessivamente considerati e non di aver svolto servizi identici a quelli da affidare. Pertanto, a titolo esemplificativo, nel caso di affidamento della progettazione e della direzione lavori è necessario e sufficiente che il concorrente dimostri di aver espletato, in relazione ad ognuna delle classi e categorie e per gli importi dei lavori indicati, o incarichi di progettazione e direzione lavori, o solo incarichi di progettazione ovvero solo incarichi di direzione lavori. Si evidenzia alle stazioni appaltanti la necessità di effettuare un’attenta valutazione in ordine alle unità minime richieste ai concorrenti. Tale analisi deve essere volta a bilanciare opportunamente l’esigenza di avere un organico idoneo per l’espletamento dell’incarico con la necessità di garantire la più ampia partecipazione alla gara.

Va ricordato, infine, che, qualora la progettazione di cui alla classe I categorie a), b), c), d) ed e) riguardi immobili di interesse storico artistico sottoposti a vincoli culturali la progettazione, ai sensi dell’art. 52, del regio decreto del 23 ottobre 1925, n. 2537, è riservata ai laureati in architettura (Cons. St., sez. VI, 11 settembre 2006, 5239).

Nel caso di utilizzo della procedura ristretta, della procedura competitiva con negoziazione o del dialogo competitivo e di partenariato per l’innovazione, se la stazione appaltante si avvale della facoltà di cui all’articolo 91 del codice, si rinvia a quanto sopra precisato al par. 6.1.

7 Classi, categorie e tariffe professionali

Ai fini della qualificazione per la partecipazione alla gara, fino all’adozione di eventuale nuovo DM, come previsto dall’art. 24, comma 8, del Codice, si ritiene potere enucleare i seguenti principi. Nell’ambito della stessa categoria edilizia, le attività svolte per opere analoghe a quelle oggetto dei servizi da affidare (non necessariamente di identica destinazione funzionale) sono da ritenersi idonee a comprovare i requisiti quando il grado di complessità sia almeno pari a quello dei servizi da affidare. Esemplificando, l’aver svolto servizi tecnici per la realizzazione di ospedali (E.10), caratterizzati dal grado di complessità pari a 1,20, può ritenersi idoneo a comprovare requisiti per servizi tecnici caratterizzati da pari complessità, quali quelli per la realizzazione di tribunali (E.16), o da minore complessità, quali quelli per la realizzazione di scuole (E.09 con grado di complessità pari a 1,15).

Tale criterio è confermato dall’art. 8 del d.m. 143/2013, ove afferma che “gradi di complessità maggiore qualificano anche per opere di complessità inferiore all’interno della stessa categoria d’opera”. Le considerazioni di cui sopra, applicabili alle opere inquadrabili nelle attuali categorie “edilizia”, “strutture”, “viabilità”, non appaiono, di regola, estensibili ad ulteriori categorie (“impianti”, “idraulica”, ecc.), in quanto nell’ambito della medesima categoria convivono destinazioni funzionali caratterizzate da diverse specificità; a titolo esemplificativo, l’aver espletato servizi per la realizzazione di impianti elettrici non appare idoneo a qualificare il progettista per la realizzazione di impianti termoelettrici, sebbene questi ultimi siano caratterizzati da minore grado di complessità nella tabella Z-1, come dimostrano i riferimenti, nella stessa tabella, alle classi e categorie di cui alla l. 143/1949.

In relazione, poi, alla comparazione, ai fini della dimostrazione dei requisiti, tra le attuali classificazioni e quelle della l. 143/1949, si rileva l’esigenza che le stazioni appaltanti evitino interpretazioni eccessivamente formali che possano determinare ingiustificate restrizioni alla partecipazione alle gare.

In particolare, per le opere di edilizia ospedaliera, identificate dal d.m. 143/2013, nella categoria E.10, deve essere indicata la corrispondenza con le opere precedentemente classificate dalla l. 143/1949 quali I/d (alla quale erano ascrivibili in genere tutti gli edifici di rilevante importanza tecnica ed architettonica); si osserva, invece, come, in base alla classificazione di cui alla tabella dell’art. 14 della l. 143/1949 gli ospedali risultassero riconducibili anche alla classe e categoria I/c, con una valutazione circa la complessità delle opere da ritenersi da tempo superata.

Nella determinazione Avcp n. 4/2015, tale questione è stata già affrontata, evidenziando come «molte stazioni appaltanti, in passato, hanno interpretato l’articolo 14, della legge n. 143/1949, in modo discutibile, per ridurre i corrispettivi di progettazione al di sotto dei minimi tariffari allora inderogabili. Per esempio gli ospedali sono stati considerati come appartenenti alla classe I categoria c) e non alla categoria d) [….]. Pertanto, nei bandi occorre precisare che i requisiti sono dimostrati, oltre che con progetti valutati dalle stazioni appaltanti classe I categoria d), anche sulla base di progettazioni di opere che le stazioni appaltanti hanno considerato appartenenti alla classe I, categoria c)».

Tale criterio deve ritenersi esteso, ai fini della valutazione del possesso dei requisiti di partecipazione, anche ad altre categorie di opere, evidenziando come, in caso di incertezze nella comparazione, deve in ogni caso prevalere, in relazione alla identificazione delle opere, il contenuto oggettivo della prestazione professionale svolta.

Infine, si ricorda, alla luce delle disposizioni intervenute, l’obbligo per le stazioni appaltanti di determinare i corrispettivi per i servizi di ingegneria e architettura applicando rigorosamente le aliquote di cui al d.m. 143/2013; tale determinazione deve risultare da un quadro analitico delle prestazioni da affidare e dei corrispettivi da porre a base di gara. Ciò, oltre che per evidenti motivi di consentire la formulazione di offerte congrue ed adeguatamente valutate da parte dei concorrenti, anche per evitare che una sottostima dell’importo dei servizi da affidare sia elusiva delle soglie di importo previste dal Codice e dal Regolamento per il ricorso procedure più rigorose imposte dalla corretta determinazione dell’importo da porre a base di gara.

8 Indicazioni sull’applicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa secondo il miglior rapporto qualità/prezzo

8.1 Elementi di valutazione e criteri motivazionali

All’attuale quadro normativo non contiene più alcuna indicazione non solo in ordine ai criteri motivazionali ma neanche in ordine agli elementi di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa secondo il miglior rapporto qualità/prezzo. Al riguardo, l’Autorità ritiene che, alla luce della disposizione di cui all’art. 95, comma 6 del Codice – secondo cui l’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, è valutata sulla base di criteri oggettivi, quali gli aspetti qualitativi connessi all’oggetto dell’appalto, in cui rientrano anche l’organizzazione, le qualifiche e l’esperienza del personale effettivamente utilizzato nell’appalto, qualora la qualità del personale incaricato possa avere un’influenza significativa sul livello dell’esecuzione dell’appalto – i criteri di valutazione delle offerte possono essere individuati nei seguenti:

1. a) Professionalità e adeguatezza dell’offerta desunta da un numero massimo di tre servizi relativi a interventi ritenuti dal concorrente significativi della propria capacità a realizzare la prestazione sotto il profilo tecnico, scelti fra interventi qualificabili affini a quelli oggetto dell’affidamento, secondo i criteri desumibili dalle tariffe professionali;
2. b) caratteristiche metodologiche dell’offerta desunte dalla illustrazione delle modalità di svolgimento delle prestazioni oggetto dell’incarico;
3. c) ribasso percentuale unico indicato nell’offerta economica;
4. d) riduzione percentuale indicata nell’offerta economica con riferimento al tempo.

A ciascun criterio di valutazione debbano essere attribuiti, nei documenti di gara, i fattori ponderali secondo un principio di proporzionalità e adeguatezza e nel rispetto di quanto stabilito dall’art. 95, comma 8, secondo cui: “I documenti di gara ovvero, in caso di dialogo competitivo, il bando o il documento descrittivo, elencano i criteri di valutazione e la ponderazione relativa attribuita a ciascuno di essi prevedendo una forcella in cui lo scarto tra il minimo e il massimo deve essere adeguato. Per ciascun criterio di valutazione prescelto possono essere previsti, ove necessario, sub-criteri e sub- pesi o sub-punteggi”

Qualora la prestazione riguardi opere caratterizzate da più aspetti, per esempio, qualora si tratti di progetti integrati e, cioè, progetti che prevedono prestazioni di natura architettonica, strutturale ed impiantistica, il criterio di valutazione della professionalità o adeguatezza dell’offerta dovrebbe essere suddiviso in sub-criteri e relativi sub-pesi (professionalità o adeguatezza dell’offerta sul piano architettonico, professionalità o adeguatezza dell’offerta su piano strutturale, professionalità o adeguatezza dell’offerta sul piano impiantistico).

I documenti di gara potranno fornire specifiche indicazioni in ordine al numero e al formato delle schede per i tre servizi relativi a interventi ritenuti dal concorrente significativi della propria capacità a realizzare la prestazione sotto il profilo tecnico; al formato e al numero di cartelle della Relazione illustrativa delle caratteristiche qualitative e metodologiche dell’offerta e delle modalità con cui saranno svolte le prestazioni oggetto dell’incarico.

La costruzione della scala delle valutazioni in riferimento sia al criterio di valutazione a) (professionalità o adeguatezza dell’offerta) sia al criterio di valutazione b) (caratteristiche qualitative e metodologiche dell’offerta o caratteristiche metodologiche dell’offerta) impone che il disciplinare di gara stabilisca i criteri motivazionali che permettano alla commissione di gara di valutare quando un’offerta è migliore di un’altra. La documentazione a corredo dell’offerta ed i criteri motivazionali previsti nei documenti di gara devono, per entrambi i criteri a) e b), essere differenti a seconda che i servizi da affidare riguardino la sola prestazione di progettazione, la sola prestazione di direzione dei lavori o entrambe le prestazioni.

I documenti di gara dovranno fissare, altresì, i contenuti dei criteri motivazionali da impiegare nella fase valutativa delle offerte.

In merito si ritiene di dover fornire le seguenti indicazioni:

1. a) per quanto riguarda il criterio di valutazione a), il criterio motivazionale dovrebbe prevedere che si riterranno più adeguate quelle offerte la cui documentazione consenta di stimare, per più aspetti, il livello di specifica professionalità, affidabilità e, quindi, di qualità del concorrente, in quanto si dimostra che il concorrente ha redatto progetti che, sul piano tecnologico, funzionale, di inserimento ambientale, rispondono meglio agli obiettivi che persegue la stazione appaltante e che sono da ritenersi studiati con il fine di ottimizzare il costo globale di costruzione, di manutenzione e di gestione lungo il ciclo di vita dell’opera;
2. b) per quanto riguarda il criterio di valutazione b), il criterio motivazionale dovrebbe prevedere che sarà considerata migliore quell’offerta per la quale la relazione dimostri che la concezione organizzativa e la struttura tecnico-organizzativa prevista nell’offerta, nonché i tempi complessivi che il concorrente impiegherà per la realizzazione della prestazione sono coerenti fra loro e, pertanto, offrono una elevata garanzia della qualità nell’attuazione della prestazione.

Per quanto riguarda la valutazione della migliore professionalità o adeguatezza dell’offerta, un concorrente che, a dimostrazione delle proprie capacità professionali, presenta progetti appartenenti non soltanto alla stessa classe e categoria ma che sono strumentali alla prestazione dello specifico servizio (per esempio il progetto riguarda una scuola media ed il concorrente presenta tre progetti appartenenti anch’essi al gruppo di interventi strumentali alla prestazione di servizi di istruzione), potrebbe avere una valutazione migliore.

Nel caso di affidamento della prestazione di sola progettazione, per il criterio di valutazione b), i criteri motivazionali dovranno specificare che sarà considerata migliore quella relazione che illustrerà in modo più preciso, più convincente e più esaustivo:

1. a) le tematiche principali che a parere del concorrente caratterizzano la prestazione;
2. b) le eventuali proposte progettuali migliorative che il concorrente, in relazione alle esigenze della committenza, a quelle dell’utenza finale e al generale contesto territoriale ed ambientale in cui vanno inserite le opere da realizzare, ritiene possibili rispetto al documento preliminare alla progettazione;
3. c) le azioni che intende sviluppare in relazione alle problematiche specifiche degli interventi, dei vincoli correlati e delle interferenze esistenti nel territorio in cui si realizzeranno le opere;
4. d) le modalità di esecuzione del servizio anche con riguardo all’articolazione temporale delle varie fasi previste evidenziando, fra le altre cose, le modalità di interazione/integrazione con la committenza nelle diverse sedi (conferenza dei servizi, acquisizione pareri, validazione e approvazione del progetto, procedure espropriative, ecc.), nonché le misure e gli interventi finalizzati a garantire la qualità della prestazione fornita;
5. e) le risorse umane e strumentali messe a disposizione per lo svolgimento del servizio, attraverso la redazione:

• dell’elenco dei professionisti personalmente responsabili dell’espletamento delle varie parti del servizio, con l’indicazione della posizione di ciascuno nella struttura dell’offerente (socio, amministratore, dipendente), delle rispettive qualificazioni professionali, delle principali esperienze analoghe all’oggetto del contratto e degli estremi di iscrizione nei relativi albi professionali, nonché il nominativo, la qualifica professionale e gli estremi di iscrizione al relativo albo professionale della persona incaricata dell’integrazione fra le varie prestazioni specialistiche;
• dell’organigramma del gruppo di lavoro adibito all’espletamento delle diverse fasi attuative della prestazione.

Nel caso di affidamento della sola direzione dei lavori, i criteri motivazionali dovranno specificare che sarà considerata migliore quella relazione che illustrerà in modo più preciso, più convincente e più esaustivo:

1. a) le modalità di esecuzione del servizio in sede di esecuzione delle opere progettate con riguardo all’organizzazione dell’Ufficio di direzione lavori, alle attività di controllo e sicurezza in cantiere;
2. b) le modalità di interazione/integrazione con la committenza;
3. c) la consistenza e qualità delle risorse umane e strumentali messe a disposizione per lo svolgimento del servizio, attraverso la redazione:
4. dell’elenco dei professionisti personalmente responsabili dell’espletamento delle varie parti del servizio di direzione dei lavori, con l’indicazione della posizione di ciascuno nella struttura dell’offerente (socio, amministratore, dipendente), delle rispettive qualificazioni professionali delle principali esperienze analoghe all’oggetto del contratto e degli estremi di iscrizione nei relativi albi professionali;
5. organigramma del gruppo di lavoro adibito all’espletamento delle diverse fasi attuative del servizio.

In caso di affidamento congiunto di progettazione e direzione lavori logicamente i criteri motivazionali devono essere costruiti tenendo conto di quanto sopra indicato per entrambe le prestazioni.

9 Verifica e validazione della progettazione

La verifica dei progetti continua ad avere una importa centrale in quanto ai sensi dell’art. 205, comma 2, terzo capoverso, “Non possono essere oggetto di riserva gli aspetti progettuali che sono stati oggetto di verifica ai sensi dell’articolo 26”.

L’Autorità ha costantemente affermato (si veda per tutti la deliberazione Avcp del 18 marzo 2009, n. 22) l’obbligo per le stazioni appaltanti di procedere all’affidamento di appalti di lavori sulla base di progetti esecutivi redatti e validati in conformità alla vigente normativa e quello del responsabile unico del procedimento di verificare, in contraddittorio con le parti, che il progetto esecutivo sia conforme alla normativa vigente e al documento preliminare della progettazione.

Nel nuovo quadro normativo vigente alla verifica della progettazione è dedicato l’art. 26 del Codice, secondo cui la stazione appaltante, prima dell’inizio delle procedure di affidamento, nei contratti relativi a lavori, verifica la rispondenza degli elaborati e la loro conformità alla normativa vigente. Al fine di accertare l’unità progettuale, i soggetti di cui al comma 6 del medesimo articolo 26, prima dell’approvazione e in contraddittorio con il progettista, verificano la conformità del progetto esecutivo o definitivo rispettivamente, al progetto definitivo o allo progetto di fattibilità.

La verifica accerta in particolare:

1. a) la completezza della progettazione;
2. b) la coerenza e completezza del quadro economico in tutti i suoi aspetti;
3. c) l’appaltabilità della soluzione progettuale prescelta;
4. d) i presupposti per la durabilità dell’opera nel tempo;
5. e) la minimizzazione dei rischi di introduzione di varianti e di contenzioso;
6. f) la possibilità di ultimazione dell’opera entro i termini previsti;
7. g) la sicurezza delle maestranze e degli utilizzatori;
8. h) l’adeguatezza dei prezzi unitari utilizzati;
9. i) la manutenibilità delle opere, ove richiesto.

La validazione del progetto posto a base di gara è un elemento essenziale del bando o della lettera di invito per l’affidamento dei lavori.

Ai sensi del comma 6, del citato art. 26, i soggetti che possono effettuare la verifica preventiva della progettazione sono:

1. a) per i lavori di importo pari o superiore a venti milioni di euro, da organismi di controllo accreditati ai sensi della norma europea UNI CEI EN ISO/IEC 17020;
2. b) per i lavori di importo inferiore a venti milioni di euro e fino alla soglia di cui all’articolo 35, dai soggetti di cui alla lettera a) e di cui all’articolo 24, comma 1, lettere d), e), f), g), h) ed i) che dispongono di un sistema interno di controllo di qualità;
3. c) per i lavori di importo inferiore alla soglia di cui all’articolo 35 e fino a un milione di euro, la verifica può essere effettuata dagli uffici tecnici delle stazioni appaltanti ove il progetto sia stato redatto da progettisti esterni o le stesse stazioni appaltanti dispongano di un sistema interno di controllo di qualità ove il progetto sia stato redatto da progettisti interni;
4. d) per i lavori di importo inferiore a un milione di euro, la verifica è effettuata dal responsabile unico del procedimento, anche avvalendosi della struttura di cui all’articolo 31, comma 9.

La validazione del progetto posto a base di gara è l’atto formale che riporta gli esiti delle verifiche (art. 26, comma 8). La validazione è sottoscritta dal responsabile del procedimento e si basa sul rapporto conclusivo che il soggetto preposto alla verifica deve redigere e sulle eventuali controdeduzioni del progettista. In sede di validazione il responsabile del procedimento può dissentire dalle conclusioni del verificatore, in tal caso l’atto formale di validazione o mancata validazione del progetto deve contenere specifiche motivazioni. La validazione del progetto posto a base di gara è un elemento essenziale del bando o della lettera di invito per l’affidamento dei lavori.

L’interpretazione del comma 6, sopra riportata, deve tenere in considerazione quanto disposto dal comma 7 del medesimo art. 24, a tenore del quale: “Lo svolgimento dell’attività di verifica è incompatibile con lo svolgimento, per il medesimo progetto, dell’attività di progettazione, del coordinamento della sicurezza della stessa, della direzione lavori e del collaudo”. Ciò impone di ritenere che sotto la soglia del milione di euro, il RUP svolgerà le funzioni di verifica preventiva del progetto, unicamente nei casi in cui non abbia svolto le funzioni di progettista. La norma impone, altresì, di escludere che lo stesso possa svolgere funzioni di direttore lavori e di coordinatore della sicurezza laddove abbia svolto funzioni di verifica del progetto.